Модельное законотворчество в сфере национальной безопасности на примере Парламентской Ассамблеи ОДКБ

27 января 2022 года председатель Постоянной комиссии Совета Республики по международным делам и национальной безопасности Сергей Рачков принял участие в Республиканской межведомственной научно-практической конференции «Концептуальные подходы в сфере национальной безопасности: тенденции и параметры трансформации», организованной Государственным секретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь и Академией управления при Президенте Республики Беларусь.

В ходе мероприятия С.Рачков выступил на тему «Модельное законотворчество в сфере национальной безопасности на примере Парламентской Ассамблеи ОДКБ»:

«Уважаемые коллеги!

Вначале хочу выразить слова благодарности организаторам конференции, которая является значимым событием не только для ученых и экспертов, но и для всех субъектов системы обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь.

Актуальность ее темы подтверждается трансформацией современных вызовов и угроз, которые обусловливают необходимость внесения корректив в концептуальные подходы в сфере национальной безопасности.

В этих условиях переосмысливаются границы безопасности, в том числе человеческой, в ее структуру включаются такие составляющие, как психологическое спокойствие, эпидемиологическое благополучие, экономическое развитие.

Международное сообщество проходит этап обострения межгосударственной конкуренции. Все чаще дипломатия заменяется политикой санкций, а формой взаимодействия государств становятся ситуативные коалиции, создаваемые, как правило, США, что несет в себе серьезный потенциал напряженности из-за конфронтационной направленности в деятельности этих временных образований.

В своей речи на шестом Всебелорусском народном собрании Президент Республики Беларусь проанализировал место и роль нашей страны в геополитической архитектуре мира. Он подчеркнул необходимость четко понимать, что происходит в геополитике, вокруг нас, в глобальном масштабе. Очевидно, что на смену глобализации приходит региональный эгоизм с элементами протекционизма. Важно определить, как эти процессы влияют на нашу жизнь и какое, предположительно, место должна занять Беларусь в новом переформатированном мире.

Резко и жестко меняются правила игры в мировой политике, разрушается созданная после Второй мировой войны архитектура международной безопасности. Не выполняются основные геополитические договоренности, в межгосударственных отношениях доминирует сила и агрессия, откровенное вмешательство во внутренние дела суверенных государств, в частности, в отношении Республики Беларусь реализуется сценарий современной гибридной войны.

В этой непростой обстановке особое значение для обеспечения национальной безопасности приобретает сотрудничество Республики Беларусь в рамках Организации Договора о коллективной безопасности.

Сегодня роль ОДКБ в деле поддержания мира и стабильности на евразийском пространстве существенно возросла. Это подтверждают недавние события в Казахстане, где ОДКБ впервые применила свой миротворческий потенциал. Наша организация показала свою востребованность, способность действовать быстро, решительно и эффективно. Благодаря этому конфликт был локализован и не получил развития по негативному сценарию.

На всех направлениях деятельности ОДКБ важную роль играет ее парламентское измерение — Парламентская Ассамблея, которая в 2021 году отметила свое 15-летие.

Решение о ее создании было принято на заседании председателей парламентов государств СНГ 16 ноября 2006 года. Организационно-правовые основы деятельности Парламентской Ассамблеи ОДКБ определило Временное положение от 2007 года.

В целях укрепления парламентской составляющей Организации 10 декабря 2010 года на сессии Совета коллективной безопасности ОДКБ подписан Протокол о внесении изменений в Устав ОДКБ 2002 года, где в новой редакции части первой статьи 11 определено, что Парламентская Ассамблея ОДКБ является органом межпарламентского сотрудничества.

Положения Устава предполагают принятие документа, регулирующего правовой статус Ассамблеи. Такой документ должен быть принят СКБ ОДКБ или соответствующие нормы должны быть включены в Устав ОДКБ. Данный вопрос также может быть урегулирован принятием межгосударственного соглашения.

В настоящее время сложилась неоднозначная ситуация — Ассамблея несмотря на приобретенный статус уставного органа ОДКБ фактически продолжает оставаться органом межпарламентского взаимодействия МПА СНГ с противоречивой международной правосубъектностью.

На наш взгляд, в интересах государств ОДКБ — завершить формирование правовой основы деятельности Парламентской Ассамблеи и продолжать ее развитие как одного из важнейших инструментов совершенствования нормативно-правовых условий функционирования системы коллективной безопасности. Перед парламентариями государств — членов ОДКБ стоит задача по сближению, гармонизации национального законодательства и его совершенствованию на основе точных прогнозов и мониторинга военно-политической обстановки в зоне ответственности Организации.

Гармонизация законодательства в сферах, связанных с коллективной безопасностью, реализуется через принятие Парламентской Ассамблеей модельных законодательных актов и рекомендаций, которые не носят обязательного юридического характера и не являются источником международного права. Однако ценность и важность этих нормативных актов заключается в том, что они направлены на сближение национальных законодательств государств-членов по тем вопросам государственной, экономической и общественной жизни, по которым у всех государств имеются близкие по содержанию взгляды и подходы.

Более того, модельное законотворчество вносит значительный вклад в разработку теории национальной безопасности.

Модельные законы имеют неоспоримые преимущества, к числу которых относятся:

1) простота принятия;

2) гибкость содержания, позволяющая учесть национальную специфику;

3) авторитетность, обусловленная участием в разработке ведущих специалистов в области права из разных стран.

Из негативных аспектов модельных актов следует отметить необязательность и отсутствие контроля за их имплементацией: государства сами определяют объем учитываемого материала, сроки принятия национальных актов и их форму. Другая проблема — толкование текста модельного акта, которое затруднено без единого органа, имеющего компетенцию по обеспечению единства правоприменения. Это делает модельный акт «застывшим» в том виде, в котором он был принят, в то время как законодательный акт может эволюционировать не только посредством внесения в него изменений, но и через творческую интерпретацию его положений судебными органами.

Модельные законы ПА ОДКБ — это адаптированные к условиям непосредственно ОДКБ международные правовые стандарты. После принятия в Парламентской Ассамблее ОДКБ модельные законы предлагаются странам ОДКБ как образцы для национального законодательства.

Парламентской Ассамблеей ОДКБ разработано более 80 документов, относящихся к сфере национальной безопасности, — международный терроризм, экстремизм, незаконная миграция, наркотрафик, коррупция, предупреждение и борьба с рейдерством, военная, информационная и энергетическая безопасность, реагирование на чрезвычайные ситуации, противодействие торговли людьми.

Некоторые исследователи и эксперты выражают мнение, что модельные законы не вполне оправдали себя как средство гармонизации законодательств государств ОДКБ в связи с тем, что модельным актам свойственен рекомендательный характер в порядке добровольных обязательств и «сложившейся практики существования «особых мнений» или «принятия половинчатых решений».

На наш взгляд, модельные законы, рекомендации и иные акты ПА ОДКБ, напротив, ориентируют национальное законодательство на лучшие примеры законотворчества других стран, позволяют эффективно использовать ресурсы при подготовке национальных законодательных актов.

Несмотря на рекомендательный характер, модельные акты содействовали принятию государствами ОДКБ общих оптимальных правовых решений, благодаря чему развитие национальных законодательств осуществлялось по сходным траекториям.

На современном этапе, когда национальные правовые системы получили достаточное развитие, бессмысленно говорить о необходимости тотальной унификации национальных законодательств, приведения их к общему соответствию.

Роль модельного законотворчества становится более разносторонней: модельный закон, не теряя своей значимости как источник совершенствования национальных правовых систем, в существенной степени должен также рассматриваться как возможность внедрения передовых идей юридической науки и практики.

Национальное собрание Республики Беларусь проводит работу по анализу имплементации норм и положений модельных актов в систему национального законодательства.

Проведенный анализ модельных актов, принятых в 2014 — 2018 годах показал, что нормы более 70 % модельных актов были имплементированы, еще 10 % — использованы с модификациями. Весь массив понятийного аппарата модельных актов послужил стандартом для национального законодательного процесса государств — членов ОДКБ.

Кроме того, в законодательстве Республики Беларусь учтен ряд положений Рекомендательного перечня составов преступлений и административных правонарушений в сфере обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства, разработанного в 2019 году.

В 2021 году при подготовке Закона Республики Беларусь «О недопущении героизации нацизма» были использованы положения Рекомендаций по совершенствованию национального законодательства государств — членов ОДКБ в сфере противодействия распространению нацизма и его проявлений от 2019 года, что обеспечило его принятие Национальным собранием Республики Беларусь в исключительно короткие сроки.

Одновременно следует отметить, что текущий уровень развития белорусского законодательства позволяет говорить о процессе обратной имплементации — когда нормы белорусского права становятся основой модельных актов Парламентской Ассамблеи ОДКБ.

Ежегодная оценка результатов модельного законопроектного процесса ОДКБ должна переводиться на системную основу, что позволит определять, воспринимаются ли положения модельных актов законодательствами государств — членов Организации.

Сегодня сфера охвата модельного законотворчества Парламентской Ассамблеи ОДКБ расширяется с учетом трансформации международных отношений и, кроме регулирования классических правоотношений в области безопасности, распространяется на новые перспективные направления.

Так, Парламентской Ассамблеей ОДКБ приняты Рекомендации по совершенствованию законодательства государств — членов ОДКБ в области защиты прав на результаты интеллектуальной деятельности. Их нормы учтены при внесении изменений в Закон Республики Беларусь «Об авторском праве и смежных правах», в отдельных положениях, направленных на обеспечение экономической безопасности нашей страны.

Белорусская сторона вносит значительный вклад в подготовку модельных документов: в 2021 году разработчикам были представлены замечания и предложения в 15 проектов модельных законов и рекомендаций, абсолютное большинство которых было учтено.

Приоритетное внимание следует уделить повышению актуальности и качества модельных законов и рекомендаций в области обеспечения безопасности. В этих целях считаю необходимым расширение сотрудничества Парламентской Ассамблеи с уставными органами ОДКБ.

В Парламентской Ассамблее ОДКБ действует Положение о разработке и принятии модельных законодательных актов, рекомендаций и иных правовых актов. Программа разрабатывается на пятилетний период. Завершена реализация Программы на 2016 – 2020 гг. По ее результатам подготовлено и принято 34 модельных акта Парламентской Ассамблеи ОДКБ; продолжается работа над 12 документами.

В ноябре 2020 года утверждена Программа на 2021 – 2025 годы. Проведена большая работа по ее подготовке, которая велась больше года. Парламентами, компетентными государственными органами, учреждениями науки и образования было представлено более 170 предложений.

В соответствии с данной Программой белорусская сторона ответственна за разработку 6 проектов модельных законов и рекомендаций, в том числе модельных законов «Об обеспечении защиты критически важных объектов информационной инфраструктуры», «О защите информации и кибербезопасности», «Об информационно-аналитическом обеспечении правоохранительной деятельности», рекомендаций по совершенствованию законодательства государств — членов ОДКБ в сфере гражданской защиты, по формированию общих подходов к выработке мер по противодействию внешним деструктивным попыткам ревизии и искажения исторических событий и итогов Великой Отечественной войны, по гармонизации национального законодательства в сфере борьбы с незаконной миграцией, а также проекта Концепции миграционной безопасности государств — членов ОДКБ.

Предмет правового регулирования по всем перечисленным документам носит чрезвычайно актуальный и перспективный характер.

Ассамблея имеет значительный экспертный ресурс для его разработки, в частности, Экспертно-консультативный совет и Информационно-аналитический правовой центр.

Представляется необходимым включение в составы этих структур большего количества отечественных специалистов и экспертов в целях обмена мнениями по актуальным вопросам в сфере безопасности, «информационно-интеллектуальной подпитки» и отслеживания актуальных аналитических материалов и разработок.

Кроме того, активное участие белорусских представителей необходимо использовать для продвижения тем и вопросов, представляющих интерес для Республики Беларусь, например, на мой взгляд, проблематики противодействия внешнему вмешательству в электоральные процессы, в том числе с использованием информационных технологий, включая различного рода альтернативные платформы подсчета голосов, и другие.

Для совершенствования работы по апробированию проектов модельных актов и определению перспективных направлений законопроектной деятельности следует проводить на системной основе парламентские слушания Парламентской Ассамблеи ОДКБ по актуальной тематике обеспечения безопасности и суверенитета Республики Беларусь в политической, экономической, информационной, гуманитарной сферах.

В заключение хочу отметить, что подготовка выступления по данной теме была обусловлена необходимостью привлечения внимания к важности активизации включенности государственных органов и экспертного сообщества Беларуси в разработку модельных актов с целью последовательной гармонизации законодательств государств ОДКБ, а также использования результатов этой работы в правотворческом процессе в нашей стране, в том числе для повышения оперативности принятия законов по насущным вопросам обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь.».

Все интервью