«СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ЭПОХУ ЦИФРОВИЗАЦИИ»
Исследуя зарубежную практику организации и проведения выборов, следует отметить, что избирательное законодательство ряда зарубежных стран предусматривает возможность дистанционного электронного голосования. Однако зачастую данная форма голосования носит во многом ограниченный или экспериментальный характер. При этом применение находят различные способы или технологии такого голосования.
Следует отметить, что развитие технологий голосования, особенно в последнее время, приобретает в общемировой практике массовый характер, а накопленный опыт позволяет уже сейчас говорить об установлении единых стандартов и требований к модернизации избирательного процесса.
Обобщая зарубежный опыт в данной сфере, ученые отмечают, что «принцип защиты волеизъявления избирателей» является одним из основополагающих принципов избирательного права. Сложности в обеспечении данного принципа в рамках дистанционного электронного голосования обусловлены необходимостью фиксировать и хранить как данные, связанные с идентификацией личности избирателя, так и непосредственные данные о поданных голосах избирателей, необходимые впоследствии для установления итогов голосования. При этом в мировой практике уже выработан достаточно универсальный подход к решению данного вопроса. Он заключается в том, что два вида указанных данных хранятся на обособленных друг от друга носителях, не позволяющих идентифицировать и соотнести данные о личности избирателя и сделанном им выборе».
Как представляется, Республика Беларусь не должна оставаться в стороне от указанных тенденций. В то же время адаптация релевантного зарубежного опыта должна осуществляться с учетом действующего избирательного национального законодательства, традиций и опыта проведения предыдущих электоральных кампаний.
Важным аспектом, который необходимо учитывать при разработке предложений по имплементации технологий дистанционного голосования в национальную практику, является учет положений проекта новой Концепции национальной безопасности Республики Беларусь. Так, проект новой Концепции содержит понятия электорального суверенитета Республики Беларусь, под которым понимается неотъемлемое и исключительное право государства самостоятельно и независимо организовывать и проводить выборы, референдумы в целях обеспечения реализации полновластия народа и свободы его выбора при верховенстве Конституции Республики Беларусь и национального законодательства, недопущения вмешательства в избирательный процесс. Соответственно, любые новации в указанной сфере должны в том числе оцениваться через призму указанных положений новой Концепции.
Рассмотрим опыт отдельных зарубежных государств в области электронного голосования, некоторые особенности организации и проведения дистанционного электронного голосования, возникавшие при этом правовые и технические проблемы и пути решения, найденные в зарубежной электоральной практике.
Положительный опыт применения электронной системы голосования существует в Бразилии.
В настоящее время в Бразилии идентификация избирателей осуществляется при помощи предварительно изготовленных идентификационных карт. Для осуществления голосования избирателю необходимо ввести данные этой карты, и после их проверки устройством для голосования избиратель получает доступ к электронному бюллетеню.
Также для голосования Бразилия использует машины без применения бумажных бюллетеней. Указанные машины для электронного голосования представляют собой специальные микрокомпьютеры, состоящие из двух терминалов: служебного, в котором избиратели идентифицируются по номеру удостоверения избирателя и допускаются к голосованию, а также терминала избирателей, в котором ведется учет голосов.
В 2002 году на парламентских выборах в Великобритании в ряде графств допускалось голосование через Интернет. В 2003 году в Соединенном Королевстве прошли выборы в органы местного самоуправления. Голосовать за своего кандидата можно было через Интернет. Как показали итоги, нововведение не сильно повлияло на окончательные результаты. В общей сложности проголосовало 32 % от всего количества избирателей. Следует отметить, что, вводя возможность удаленного голосования, Правительство ориентировалось прежде всего на молодежь.
Также в Великобритании в 2002 — 2003 гг. проводились масштабные тесты систем электронного голосования. В 2002 году в ряде районов было разрешено голосование по мобильным телефонам (посредством СМС-сообщений). На муниципальных выборах в Ливерпуле в порядке эксперимента было разрешено голосовать по мобильному и обычному телефону.
Однако ряд специалистов отметил, что, несмотря на существенные финансовые затраты, значительно повысить избирательную активность граждан таким образом не удалось.
Однако уже в 2014 году в Великобритании снова шло обсуждение реформы избирательной системы и перевода ее в электронный вид. Таким образом эксперты надеялись привлечь большее количество избирателей среди молодежи, процент явки которой снижается из года в год.
Переход на электронное голосование произошел в Венесуэле в 2006 году. В Венесуэле голосуют с помощью комплексных устройств для голосования с сенсорным экраном и принтером. Такими устройствами были оборудованы почти все избирательные участки; с их помощью проводился процесс подачи, записи и подсчет голосов. Особенностью применения систем электронного голосования в этой стране является использование двойного подсчета голосов: после того как избиратель прикоснется к экрану и поставит галочку рядом с именем нужного кандидата, машина выдает заполненный бумажный бюллетень, который необходимо бросить в ящик для голосования. При подведении итогов члены избирательной комиссии и представители каждого кандидата подсчитывают эти бюллетени и сравнивают полученные данные с результатами ЭГ.
Отметим, что применяемые в Венесуэле технологии лишь повышают удобство при голосовании на участке, но не обеспечивают реализацию удаленного формата организации процесса.
В ФРГ в выборах в Бундестаг 2005 года электронной системой голосования воспользовались около двух миллионов избирателей в 30 избирательных округах. Система предусматривала возможность голосования без бумажного бюллетеня посредством нажатия на определенные поля сенсорного экрана; при этом распечатка результата голосования каждого избирателя не была предусмотрена. Электронные машины устанавливались в помещениях избирательных органов, возможность дистанционного голосования не предусматривалась.
Следует также отметить, что в Германии разработана электронная система голосования для слепых и слабовидящих граждан. С помощью специальной пленки-шаблона слепые и слабовидящие граждане могли голосовать без посторонней помощи.
В Индии машины для ЭГ применяются с 1989 года. Также в целях устранения фальсификации результатов выборов избирательная комиссия Индии решила применять систему бумажного аудита. Указанный метод обеспечивает обратную связь с избирателями, а также представляет собой независимую систему проверки машины для голосования. Система бумажного аудита позволяет убедиться каждому избирателю, что его голос был зафиксирован правильно. Независимая система проверки машин для голосования была введена в Индии в качестве пилотного проекта на выборах 2014 года. Данное нововведение в индийскую практику считаем обоснованным и необходимым, ведь оно направлено на выявление возможной фальсификации выборов или сбоев в работе оборудования.
В Республике Казахстан также на протяжении длительного периода осуществляются разработки в области электронного голосования.
Электронное голосование применялось на выборах Президента Казахстана в декабре 2005 г. Тогда избиратели могли голосовать двумя способами — традиционным, с помощью бумажных бюллетеней, или путем электронного голосования. Для этого избирателю было необходимо в кабине для тайного голосования вставить устройство для электронного голосования (электронную карточку избирателя) в специальный терминал. После появления на экране электронного избирательного бюллетеня и приглашения к голосованию избиратель выбирал прикосновением к экрану в местах появления соответствующих надписей язык голосования, а затем фамилию, имя и отчество кандидата, за которого он голосует. Затем было необходимо забрать электронную карточку избирателя из терминала и передать ее члену избирательной комиссии, который в присутствии избирателя фиксировал его голос.
Вместе с тем после всплеска популярности электронного голосования в Казахстане в 2000-х гг. последовал определенный «откат». Как поясняли ранее в Центризбиркоме, электронная система голосования «Сайлау» была введена в 2000-х, но не пользовалась популярностью среди избирателей, а также не раз подвергалась критике со стороны политических партий, общественности и наблюдателей. В 2007 году автоматизированную избирательную систему «Сайлау» перестали применять по прямому назначению, а стали использовать для поддержания связи с регионами.
На внеочередных президентских выборах 9 июня 2019 г. в Республике Казахстан применение электронного голосования также не планировалось.
В Канаде в ходе проведения электронного голосования в целях идентификации личности избирателя использовался выдаваемый ему запечатанный PIN-код. Также в Канаде данные о личности избирателей и о поданных ими голосах записываются на отдельные носители информации. Это необходимо в случае возникновения споров о результатах выборов и, соответственно, пересчета голосов.
Применение электронных технологий на выборах в США имеет давнюю историю. Эта страна — первенец автоматизации и электронного голосования. В течение длительного времени на выборах в США использовались специальные машины, расположенные непосредственно на участках, однако наибольший интерес вызывают технологии, направленные на создание возможности удаленного голосования.
В настоящее время развитие электронных технологий на выборах в США определяется новейшими разработками на основе технологии блокчейн.
Американская компания Blockchain Technologies Corp разработала площадку для голосования под названием Votewatcher. Сами голосования на ней можно проводить как в традиционном виде, с использованием бюллетеней, так и посредством почтового сообщения, электронной почты или на специальном сайте. Голосование с использованием бюллетеней проводится в пять этапов.
Первый этап ничем не отличается от обычного голосования: избиратели ставят соответствующую пометку в бюллетене для голосования. Отличается лишь сам бюллетень, в нижней части которого размещаются QR-коды для его идентификации: первый QR-код содержит блокчейн-адрес, второй представляет собой ID бюллетеня, а третий — ID голосования.
На втором этапе все бюллетени сканируются с помощью технологии оптического распознавания меток для формирования данных о каждом из них.
На третьем этапе по каждому бюллетеню осуществляется «транзакция», посредством которой передаются данные о его содержании.
На четвертом этапе данные загружаются в блокчейн Florincoin, который позволяет загружать большое количество информации, однако имеет меньшую степень защищенности.
На пятом этапе хешированные данные о результатах голосования по каждому бюллетеню загружаются в блокчейн Bitcoin, который обладает высокой степенью защищенности. Таким образом, данные одновременно хранятся в двух реестрах, что значительно уменьшает шансы их фальсификации.
Американская компания Follow Му Vote также создала и развивает свою платформу для голосований на основе блокчейна Bitcoin. Голосования проводятся с использованием электронной платформы, которая осуществляет идентификацию избирателей через веб-камеру или государственный идентификатор. Особенностью платформы является возможность избирателей наблюдать за процессом голосования в режиме онлайн, а также изменять свой голос в любое время до официального окончания голосования. Схожие идеи предполагалось воплотить также в проекте Boule и VotoSocial.
Американская компания Voatz предоставила свое приложение и техническую поддержку на выборах сената Западной Вирджинии. Для идентификации приложение Voatz, наряду с государственными удостоверениями личности, использует встроенные системы распознавания лиц и отпечатков пальцев на смартфонах с операционной системой iOS и Android.
Избирательный бюллетень идентифицируется и зашифровывается уникальным кодом, после чего размещается в блокчейне, который построен на основе частного блокчейна HyperLedger (блокчейн, размещенный в свободном доступе, финансируется Linux Foundation). Таким образом, чтобы участвовать в электоральном событии, каждый избиратель или аудитор должен сначала быть проверен верификатором (узлом). В пилотном проекте Западной Вирджинии использовалось от 16 до 32 проверенных узлов, разделенных пополам между облачными серверами Microsoft Azure и AWS Amazon. В будущем компетентные органы смогут увеличить число узлов и определить, какие организации (например, политические партии, университеты, средства массовой информации, некоммерческие организации и т.д.) могут участвовать в качестве верификаторов.
Рассматривая практику электронного голосования, некоторые исследователи называют Швейцарию как страну, в которой одной из первых такие технологии стали применяться на выборах.
Несмотря на то что использование Интернета гражданами в осуществлении своих политических прав было разрешено федеральным законом с 2002 года, только с 2009 года швейцарские граждане, проживающие за границей, смогли первыми среди сограждан проголосовать по Сети. В 2009 году на референдуме граждане одобрили поправку в ст. 48 Конституции Республики и Кантона Женева о возможности голосовать и избирать по Интернету, которая вступила в силу с 2010 года. К концу 2011 года было проведено 25 электронных голосований и выборов на всех уровнях, таким образом, этот год стал годом истинного внедрения этой процедуры в политическую жизнь кантона.
Важное место в механизме электронного голосования в Швейцарии занимает обеспечение достоверности и невмешательства, нефальсифицируемости выборов.
В частности, система электронного голосования (СЭГ) состоит из трех основных элементов: компьютера избирателя, канала связи и официального сайта для голосования. Для защиты данных система создает специальный защищенный туннель связи между компьютером избирателя и сайтом для голосования, который накладывает дополнительный слой шифрования на канал связи, а также препятствует проникновению вредоносных программ, которые могут находиться в компьютере избирателя, на сайт для голосования и, наконец, в ящик для голосования. Последний, в свою очередь, снабжен счетчиком, который во время подсчета голосов позволяет проверить, соблюдается ли равенство между количеством поданных голосов и количеством избирателей, проголосовавших по Интернету. Ящик для голосования зашифрован тремя ключами, доступ к ним разделен между двумя различными группами в центральной избирательной комиссии.
Также интересно рассмотреть способы обеспечения доверия к выборам в Швейцарии.
Перед каждым голосованием избиратель получает по почте одноразовую карточку для голосования, на которой указаны номер избирателя, секретный код для регистрации на сайте для голосования, а также контрольный код. Последний появляется на экране сайта для голосования в момент, когда избиратель должен проверить правильность введенных им данных. Совпадение контрольного кода, указанного на карточке для голосования, и кода на экране гарантирует подлинность сайта для голосования.
Что касается обеспечения тайны голосования, то в Швейцарии она обеспечивалась тем, что отсутствовал какой-либо единый поименный список избирателей, голосующих при помощи сети Интернет, а были только номера действительных карт для голосования. При определении результата голосования нельзя было идентифицировать личность проголосовавшего, а только его номер. Также было предусмотрено «перемешивание» электронного ящика для голосования перед его открытием, т.е. электронные бюллетени считывались не по мере их поступления, а в произвольном порядке.
Современный этап развития электронных избирательных технологий в Швейцарии ознаменован активной разработкой и внедрением технологии «блокчейн».
В январе 2001 г. Министерством юстиции Эстонии была специально сформирована группа экспертов по информационным технологиям и юристов для подготовки поправок к эстонскому закону, которые должны позволить проводить голосование по выборам через Интернет.
Особенностью выборов в Эстонии является то, что прежде чем приступить к голосованию, необходимо вставить индивидуальную идентификационную карту (ID-карту) в устройство для ее считывания. К ID-карте прилагаются PIN-коды (1 и 2). После того как ID-карточка вставлена в считывающее устройство, запрашивается PIN 1 для идентификации личности. Далее избиратель скачивает и запускает программу, которая устанавливается на персональном компьютере избирателя и с помощью которой осуществляется голосование. Если система подтверждает, что избиратель обладает правом голоса, то появляется веб-страница с фамилиями кандидатов. Далее избиратель производит выбор кандидата из предложенного списка. Для закрепления выбора, т.е. для его электронного подписания, у избирателя запрашивается PIN 2. На этом электронное голосование закончено, и избирателя попросят закрыть окно программы. После этого можно извлечь ID-карту из считывателя. ID-карта служит внутренним паспортом в Эстонии, это удостоверение личности, которое выдается Департаментом гражданства и миграции Эстонской Республики. PIN-коды получают бесплатно в Бюро обслуживания Департамента гражданства и миграции. При этом не требуется никакого конкретного, строго определенного вида считывателя, можно воспользоваться любым считывателем, который доступен в магазине компьютерной техники.
Также в Эстонии все политические партии и аккредитованные наблюдатели имеют возможность следить за ее функционированием на каждом из этапов, включая возможность ознакомления с документацией по системе дистанционного электронного голосования, исходными кодами программного обеспечения и т.п.
Интерес представляет также обобщение опыта применения электронного голосования и выработка единых рекомендаций на уровне Европейского союза.
Так, в 2004 году на 898-м заседании Комитета министров Совета Европы были приняты Рекомендации (2004)11 государствам-членам о юридических, организационных и технических стандартах электронного голосования, в которых впервые был урегулирован ряд правовых (юридических), организационных и технических стандартов электронного голосования на выборах в государствах — членах Совета Европы.
Наконец, в 2017 году на 1289-м заседании Комитета министров Совета Европы были приняты новые Рекомендации «О правилах электронного голосования» (далее — Рекомендации).
Рекомендации содержат отсылку к ряду документов международного и регионального характера в части обеспечения прав человека в политической сфере.
Рекомендации содержат требования к электронному голосованию, которые охватывают следующие аспекты обеспечения избирательного процесса:
обеспечение всеобщего избирательного права;
обеспечение равного избирательного права;
обеспечение свободы голосования;
обеспечение тайны голосования;
требования к организации и управлению процесса голосования;
обеспечение прозрачности и эффективности наблюдения при проведении голосования;
обеспечение контроля технических условий проведения электронного голосования со стороны независимой структуры;
обеспечение надежности и безопасности системы электронного голосования;
обобщенная терминология и иные аспекты.
На основе изложенного можно выделить следующие тенденции, связанные с внедрением IТ-технологий в избирательный процесс:
внедрение IТ-решений в избирательный процесс осуществляется в целях повышения явки избирателей, в т.ч. популяризации идеи выборов среди молодежи, граждан, постоянно проживающих за рубежом;
отработка процесса внедрения IТ-решений реализуется сначала, как правило, либо на уровне местных выборов, либо посредством пилотных экспериментов на определенной территории;
процесс применения цифровых технологий в зарубежных странах позволяет выделить две области их использования: внедрение технических решений (машин для голосования) непосредственно на избирательных участках; использование IТ-решений для обеспечения дистанционного голосования;
имплементация цифровых технологий в избирательный процесс происходит успешнее в тех странах, граждане которых привыкли к взаимодействию с государственными органами посредствам применения технологий «электронного правительства»;
наиболее современным способом обеспечения возможности дистанционного голосования является внедрение технологии «блокчейн».
Как представляется, актуальным видится развитие технологий удаленного (дистанционного) голосования в перспективе для Республики Беларусь.
При внедрении IТ-решений для обеспечения избирательного процесса в Республике Беларусь должна учитываться необходимость разрешения целого перечня вопросов:
правовых (необходимость принятия новых и внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты);
организационных (необходимость определения государственных органов, ответственных за внедрение IТ-решений в избирательный процесс, а также привлечения субъектов типа Парка высоких технологий для технического сопровождения процесса);
технических (вероятно, наиболее сложных, поскольку необходимо будет обеспечить надежную систему идентификации избирателя; высочайший уровень защиты от внутренних и особенно внешних угроз; защиту персональных данных;
соблюдение тайны голосования; прозрачность и эффективность наблюдения за голосованием и т.д.).
В качестве рекомендаций, предваряющих процедуру имплементации IТ-решений в избирательный процесс в Республике Беларусь, предлагается следующее:
проведение полноценных междисциплинарных научных исследований по соответствующей тематике перед внедрением IТ-решений в избирательный процесс;
первоначальная апробация любых IТ-решений для избирательного процесса в рамках эксперимента на местном (локальном) уровне, например, в одном/нескольких избирательных округах (в т.ч. с применением положений ст. 8 «Принятие (издание) нормативных правовых актов в порядке эксперимента» Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах»).
Горячая линия
Электронные обращения
Обработка персональных данных